27 Septiembre

Las lecciones de la Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria de México

Escrito por 

El 3 de julio de 2017, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) de México dio a conocer los resultados de la Primera edición de la Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas (ENCRIGE). El objetivo de esta encuesta, de acuerdo con lo establecido en el sitio web del INEGI es:

 

“Generar información con representatividad nacional, por entidad federativa y en municipios estratégicos, referente a las experiencias y percepción de las unidades económicas del sector privado sobre los marcos regulatorios bajo los cuales se rigen las unidades económicas ya establecidas o que se quieren establecer en México, el impacto de los trámites, pagos, solicitudes e inspecciones que exigen o aplican los diferentes ámbitos de gobierno, con énfasis en la posible presencia de actos de corrupción para la realización de los mismos, así como la existencia y calidad de la infraestructura pública que ofrecen los gobiernos para un buen ambiente de negocios”.

Asimismo, se “busca identificar los elementos que inciden en su productividad, desarrollo y competitividad, así como los problemas que enfrentan estas unidades económicas y los mecanismos de resolución de conflictos en el marco de la Justicia Cotidiana”. 

Desde mi punto de vista, la ENCRIGE es una herramienta que debe venir a fortalecer los trabajos en materia de calidad de la regulación en todo el país y para todos los órdenes y órganos de Gobierno. La ENCRIGE 2016 nos refleja, hasta cierto grado, los aciertos y las áreas de oportunidad de algunos elementos de la Política de Mejora Regulatoria en México, política que fue institucionalizada en el año 2000 a través de la inclusión del Título Tercero A, en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y a través de la cual se creó la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) como órgano revisor de la regulación federal y promotor de la política entre los gobiernos locales.

Quienes estamos dedicados al estudio de la calidad del marco regulatorio, así como a quienes hoy les toca procurarlo, tanto en el diseño, como en su aplicación y evaluación, debemos ver a la ENCRIGE 2016 como una oportunidad para analizar lo que podría estar funcionando bien y debe seguirse impulsando, lo que no está funcionando y por lo tanto debe adecuarse, o bien, aquello en lo que no se está trabajando y debemos empezar a trabajar.

La ENCRIGE es una herramienta que da voz a las empresas y les permite expresar sus preocupaciones y percepciones sobre su entorno y sobre su experiencia en la aplicación de las regulaciones y la obtención de trámites y servicios públicos.

Por su parte, la Política de Mejora Regulatoria es una política transversal que a través del método de análisis de impacto regulatorio (RIA, por sus siglas en inglés Regulatory Impact Assessment) y del uso de otras herramientas como la transparencia y la consulta pública, impulsa la toma de decisiones públicas basadas en la evidencia, en este sentido, para la Mejora Regulatoria, resulta fundamental la recopilación de información que permita generar evidencia, para tomar las mejores decisiones de política pública.

En esta tesitura, podríamos decir que la ENCRIGE es una herramienta que nos otorga evidencia (información estadística) representativa a nivel nacional, sobre la percepción y experiencia de las unidades económicas, respecto de los trámites y servicios públicos en los tres niveles de gobierno, el uso de infraestructura pública y los ejercicios de inspección a los que son sujetas las unidades económicas, entre otros, el análisis y la contextualización adecuada de esta evidencia nos permitirá tomar decisiones para corregir, renovar y perfeccionar la Política de Mejora Regulatoria per se (en sí misma) y, en general, para que el Estado Mexicano desarrolle Políticas Públicas basadas en la evidencia que ayuden a incrementar la competitividad y productividad de las empresas.

Entre los múltiples resultados que arroja la ENCRIGE 2016, existen algunos que llaman mi atención porque hacen cuestionamientos al trabajo que se viene desarrollando en materia de mejora regulatoria en México y que, a mi juicio, son relevantes para seguir impulsando acciones de mejora regulatoria, enseguida analizo tres resultados.

De acuerdo a la ENCRIGE 2016, las unidades económicas mexicanas consideran a la inseguridad y a la delincuencia (72.6%) como el principal problema que obstaculiza su crecimiento, seguido del aumento de los precios de los insumos (38.6%), la economía de su entidad (29.3%) y la falta de apoyos del gobierno (22.5%). A simple vista los problemas[1] (definidos en la encuesta e indicados en la nota al pie) más relevantes que enfrentan las unidades económicas para crecer, parecieran no tener relación con el marco regulatorio, al menos no de manera individual; sin embargo, si profundizamos un poco más el análisis, podemos identificar los problemas sobre los que la Política de Mejora Regulatoria pudiera incidir directa o indirectamente; en este sentido, de los 20 problemas enlistados por el INEGI en la ENCRIGE, observamos que la falta de calidad del marco regulatorio pudiera incidir o ser el origen, en al menos 6 de los 20 problemas analizados en la encuesta, estos son: corrupción, trámites ante el gobierno, servicios públicos deficientes, mala aplicación de leyes, inspecciones y clausuras injustificadas. Por lo anterior, considerando todas las menciones otorgadas a estos seis problemas (42%) podríamos decir que la falta de calidad en el marco regulatorio genera problemas que obstaculizan, significativamente, el crecimiento de las empresas.

Siguiendo con este mismo elemento de análisis, sobre la percepción de las unidades económicas respecto de los principales problemas que obstaculizan su crecimiento, ahora desagregado para Entidades Federativas, resulta relevante observar desde el punto de vista de la implementación de la Política de Mejora Regulatoria, que en 29 de las 32 entidades (90%), las unidades económicas señalaron sentirse obstaculizadas en su crecimiento por uno o dos problemas en los que la Política de Mejora Regulatoria pudiera incidir, directa o indirectamente, estos son: la corrupción y los trámites ante el gobierno. De manera específica, en 18 de las 32 entidades (56%) se menciona como problema, el realizar trámites ante el gobierno, y sólo en 3 de las 32 entidades, las empresas no perciben como un problema para crecer, el tener que realizar trámites ante el gobierno, estas entidades son: Baja California Sur, Durango y Nayarit.

Unidades económicas por entidad federativa y los siete principales tipos de problemas, según percepción sobre su importancia al obstaculizar el crecimiento de la unidad económica, octubre a diciembre 2016

Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas 2016 (ENCRIGE). Tabulados básicos VI, Entorno del Establecimiento y Corrupción; 6.1 Unidades económicas por entidad federativa y los siete principales tipos de problemas, según percepción sobre su importancia al obstaculizar el crecimiento de la unidad económica, octubre a diciembre 2016

Ante estos resultados, valdría la pena preguntarse por qué los empresarios continúan viendo como un problema el realizar trámites ante los gobiernos locales, si desde el año 2001 el órgano promotor de la Política de Mejora Regulatoria a nivel nacional ha impulsado las ventanillas únicas para el registro de empresas en las entidades federativas, como lo son los Sistemas de Apertura Rápidas de Empresas (SARE), y los propios gobiernos estatales han realizado programas de simplificación administrativa y han creado herramientas tecnológicas como los Registros de Trámites para facilitar la interacción entre el gobierno y los ciudadanos/empresarios.

Llama mi atención que la ENCRIGE señale, como mención, en 6to lugar, el problema de trámites ante los gobiernos, para los Estados de Aguascalientes y Colima, entidades que han trabajado arduamente a nivel estatal la implementación de la Política de Mejora Regulatoria, desde los años 2001 y 2011, respectivamente. Lo anterior, toda vez que Aguascalientes ocupa el 1er lugar en el indicador global del Doing Business Subnacional 2016 (DBS2016) del Banco Mundial y la 2do posición en el Índice de Competitividad Estatal 2016 (ICE2016) del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO); y, por otra parte, Colima ocupa la 3era posición en el DBS2016 y la 4ta. posición en el ICE2016.

Simplistamente, podríamos rebatir los resultados de la ENCRIGE; sin embargo, cometeríamos un error porque cerraríamos los ojos y oídos a la evidencia que nos presenta la encuesta y la riqueza de la información en la misma. En este sentido, buscando que la ENCRIGE nos deje lecciones, indicadores, banderas amarillas, y nos permita tomar decisiones basados en la evidencia para hacer más eficientes las acciones implementadas a través de la Política de Mejora Regulatoria, sugeriría ser receptivos y analizar que nos tratan de decir estos datos.

Por ejemplo, es conocido por muchos que Aguascalientes y Colima son Entidades que han hecho un gran trabajo en mejora de su regulación, procesos y trámites, motivo por el cual estas acciones ya se reflejan en indicadores como el Doing Business Subnacional y el Índice de Competitividad Estatal, sin embargo las empresas de esos dos Estados continúan percibiendo como un problema para crecer los trámites ante el gobierno; en este sentido podríamos establecer al menos tres hipótesis para analizar este dato puntual: (H1) Podría resultar que quizá no se ha trabajado una buena y correcta estrategia de comunicación de las mejoras realizadas en el marco regulatorio, lo que genera que los empresarios continúen percibiendo los trámites gubernamentales como un problema. Si revisamos el ciclo de la gobernanza regulatoria dictado por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), identificaremos que uno de los elementos que deben trabajarse (4C´s) en conjunto con las acciones de regulación, desregulación o simplificación, es la Comunicación con los regulados acerca de las acciones implementadas; (H2) Otra hipótesis a esta percepción podría ser que las acciones de mejora estén siendo mal implementadas generando estrés a los regulados y por ende que se mantenga la idea de que los trámites ante el gobierno siguen siendo un problema para crecer, y (H3) una tercera hipótesis podría ser que la acciones de mejora se realizaron sólo para el tipo de empresas que toma en cuenta el DBS, pero no para el resto de las empresas o la totalidad de los trámites con los que las empresas deben cumplir, por lo que se mantiene esta percepción. Cualquiera de estas tres posibles hipótesis, implican que los Gobiernos de los Estados de Aguascalientes y Colima deben mantener los esfuerzos realizados en el tema y da indicios para nuevas estrategias.

Por otra parte, llama mi atención también el Estado de Quintana Roo, en el cual los empresarios perciben a los trámites ante el Gobierno como el segundo gran problema que obstaculiza su crecimiento y además la corrupción se coloca en el quinto lugar. Quintana Roo inició sus trabajos sobre mejora regulatoria desde el año 2001 y en el DBS2016 se colocó en la posición 25, mientras que en el ICE2016 se colocó en la posición 13. En este caso, podríamos colocar como hipótesis de esta percepción, que los trabajos de mejora regulatoria en esta entidad no han sido constantes, ni profundos y que, siendo una potencia en el sector turístico para nuestro país, es obligado que los trabajos se agilicen y se mantengan constantes en el tiempo. De manera especial para esta Entidad, los empresarios hacen un llamado fuerte a las autoridades, a través de la ENCRIGE, para simplificar los trámites y hacer más fácil la interacción entre gobierno y los empresarios, combatiendo al mismo tiempo la corrupción.   

A pesar de que algunas Entidades han trabajado la Mejora Regulatoria desde año 2001, la Política a nivel subnacional no ha logrado permear todas las estructuras de los gobiernos locales, ni mucho menos se ha logrado una homologación en aspectos básicos como licencias de funcionamiento, licencias de construcción o registro estatales o municipales de trámites y servicios, esto derivado de que hasta el día de hoy, los gobiernos subnacionales no se encuentran obligados por Ley a aplicar la Política de Mejora Regulatoria, lo hacen de manera voluntaria y regularmente se ha observado que una administración puede tener mucho interés en aplicar medidas de mejora regulatoria, y a la siguiente administración no se da continuidad a los trabajos aunque ya cuenten con una Ley estatal o bien ya cuenten con obligaciones específicas en la materia en Leyes de Desarrollo o Fomento Económico. En este sentido, la Ley General de Mejora Regulatoria que debiera estar emitiéndose en los próximos meses en México, a propósito de la Reforma Constitucional del artículo 25, debe tomar en cuenta la evidencia de la ENCRIGE para impulsar obligaciones claras para las Entidades Federativas y los municipios como sujetos obligados a implementar la mejora regulatoria.

Otro de los datos reveladores de la ENCRIGE, desde mi punto de vista, ha sido la confirmación de que las empresas hacen pagos extraoficiales para los siguientes aspectos: 1. Agilizar trámites (64.6%), 2. Evitar multas o sanciones (39.4%), 3. Obtener licencias/permisos (30.7%), 4. Evitar la clausura (29.7%) 5. Pagar menos impuestos (29.3%), 6. Evitar inspecciones (25%), 7. Obtener un servicio (22.2%), 8. Evitar el cumplimiento de la ley        (18.3%), 9. Ganar contratos gubernamentales (13.9%), y 10. Participar en licitaciones (12.9%).

Así, podríamos analizar que de las razones por las que los empresarios han hecho pagos extraoficiales, 7 de 10 (causas 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8) tienen una relación directa o indirecta con la calidad del marco regulatorio y con la Política de Mejora Regulatoria desde sus atribuciones. Quedando exceptuados las causas 5, Pagar menos impuestos, 9. Ganar contratos gubernamentales y 10. Participar en licitaciones, toda vez que son materias excluidas actualmente del rango de acción de esta Política.

En este sentido, la ENCRIGE nos podría estar señalizando áreas de oportunidad en estos 7 temas y entonces debiéramos cuestionarnos, ¿qué tanto tardan las entidades del estado mexicano (todas: gobiernos, poder legislativo, judicial, órganos autónomos)  en dar respuesta a la solicitud de trámites a los regulados?, ¿por qué?, ¿se justifica o no?; ¿qué tantos requisitos solicita el Estado para que los particulares obtengan licencias, permisos o servicios?, ¿para qué le sirven a la autoridad esos documentos?,  ¿deben solicitarlos al particular o pueden consultar registros administrativos de otras áreas de gobierno?, ¿hasta dónde se justifica que se soliciten o no?; ¿se cuentan con estrategias para evaluar el cumplimiento de la regulación?, ¿esas estrategias son adecuadas?, ¿cuándo se realizan las inspecciones?, ¿en qué casos? ¿quiénes están autorizados para realizar inspecciones?, ¿cómo se notifica al regulado sobre la inspección?, ¿en dónde quedan asentados los resultados de la inspección?, ¿las sanciones son proporcionales al riesgo o al efecto que se tiene de no cumplir con la regulación?, entre otras preguntas.  

Con el análisis de estos resultados sólo busco invitar a la reflexión de la información que otorga la ENCRIGE tanto a los órganos reguladores, como a los órganos encargados de la Política de Mejora Regulatoria y en general a los actores relevantes en México que se encuentran haciendo el rediseño de la Política en estos momentos.

Cada Entidad Federativa y cada entidad reguladora sobre las que la ENCRIGE hace referencia a sus trámites, servicios e infraestructura, están obligadas a analizar los datos de la encuesta y leerlos con apertura a la luz de toda la teoría relacionada con su Política específica (por ejemplo: energía, apertura de empresas, servicios públicos municipales, etc.) y la Política de Mejora Regulatoria, considerando para ello las buenas prácticas y las recomendaciones que la OCDE u otros organismos internacionales o centros investigación nacionales han dictado para las mismas.

El Congreso de la Unión (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores) debe retomar los indicadores más relevantes de la Encuesta a fin de analizar con grupos de expertos, organismos internacionales, cámaras empresariales y autoridades de todos los órdenes de gobierno, aquellas figuras de diseño institucional o disposiciones legales que pudieran atender o resolver la problemática que se identifica con los resultados de la encuesta, generando la incorporación de esos diseños institucionales o disposiciones legales en la Ley General de Mejora Regulatoria.

Asimismo, y a fin de dar continuidad a los trabajos de la ENCRIGE, el Congreso de la Unión, el Poder Ejecutivo y el INEGI deben analizar la conveniencia de incluir en la propia Ley General de Mejora Regulatoria, una disposición que establezca la obligación de continuar realizando la encuesta, permitiendo su actualización y rediseño de acuerdo al contexto, las herramientas, las mejores prácticas y los sujetos obligados que se vayan incorporando a la Política de Mejora Regulatoria en México, a lo largo del tiempo.  

Igualmente, sería oportuno que los países de América Latina, el Caribe y de Asia-Pacífico que en un tiempo reciente han iniciado los trabajos de implementación de una Política de Mejora Regulatoria pudieran considerar y coordinar el diseño de herramientas como la ENCRIGE con sus oficinas nacionales de estadísticas, a fin de contar con una línea base respecto de indicadores relevantes sobre los que impacta la Política, y en el largo plazo cuenten con la evidencia para identificar con precisión los beneficios que la Política pudiera haberles otorgado.

La ENCRIGE toma el pulso a los empresarios en su percepción y experiencia,  otorga evidencia de lo que debemos mejorar, nos señaliza lo que pudiera no estar del todo bien, y lo que debemos trabajar en nuestras políticas públicas y sus marcos regulatorios, de manera previa a que ocurran eventos inesperados y catastróficos, como los sismos que sacudieron al centro y sur de México, los días 7 y 19 de septiembre, los que con el paso de los días, las investigaciones y la información técnica y científica correspondientes, podrían ofrecer evidencia cruda de los impactos de un mal marco regulatorio, de la corrupción y pagos extraoficiales para agilizar trámites, evitar clausuras e inspecciones, o la falta de inspección en tareas reguladas, pagos para obtener licencias o permisos y para evitar el cumplimiento de la Ley, ello bajo la óptica de la regulación para las construcciones en la Ciudad de México y demás Entidades Federativas afectadas, y derivado de la evidencia de edificios de reciente construcción que se cayeron durante estos sismos.   

En este sentido, mi apuesta es por marcos regulatorios más eficientes, por órganos reguladores autónomos en sus decisiones técnicas, por esquemas de verificación y cumplimiento adecuados y suficientes, por órganos revisores de la regulación con autonomía técnica dispuestos a hacer su labor de verificar que los diseños regulatorios sean los óptimos, que no busquen la complacencia de los grupos de interés empresariales o públicos, sino que busquen garantizar que la regulación genera beneficios superiores a los costos y el máximo beneficio para la sociedad, que esos órganos revisores estén dispuestos a tener una política de “naming and shaming”, es decir, nombrar o señalar a las instituciones que no estén diseñando marcos regulatorios adecuados y exhibirlos respecto de lo que no estén haciendo bien. Le apuesto a esquemas de acceso a la justicia, más ágiles y transparentes.

Por todo lo anterior, agradezco al INEGI su dedicación y esfuerzo en el proyecto de la ENCRIGE. Felicito a la Secretaría de Economía y a mi querida COFEMER por la iniciativa. Le apuesto a la Reforma de la Política de Mejora Regulatoria, y por ello celebro la reforma constitucional del Presidente Enrique Peña Nieto realizada a principios de 2017, la cual obliga a todos los órdenes de Estado Mexicano a implementar acciones de mejora regulatoria desde sus competencias. ¡Es un gran acierto para nuestro país!

Convoco al Poder Legislativo y a la Secretaría de Economía a abrir a consulta pública la iniciativa de la Ley General de Mejora Regulatoria a efecto de contar con una Ley de última generación, que tome en cuenta la opinión de expertos en la materia, de organismos internacionales, de órganos autónomos constitucionales y de los otros poderes de la unión, así como de cámaras empresariales y ciudadanos en general, tomando toda esta inteligencia colectiva para buscar construir y diseñar esta Ley con base en toda la experiencia acumulada, las evidencias sólidas y las buenas prácticas que hoy se tienen al alcance.    

A mis lectores, los invito a conocer con más a detalle la ENCRIGE, la cual podrán encontrar en el sitio web creado por el INEGI http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/encestablecimientos/especiales/encrige/2016/

Si llegara a tener la suerte de que un político leyera este artículo y que ese político estuviera dispuesto a entender y aceptar que la Política de Mejora Regulatoria va más allá de la simplificación de trámites, tengo toda la disposición para ayudarlo a conocer y entender en qué consiste la Política de Mejora Regulatoria y cómo funciona, así como porqué es importante que se convoque a una Consulta Pública de la Ley General en la materia. Después de la emergencia nacional que estamos viviendo, en México debemos repensar en comunidad, la forma en la que venimos diseñando las políticas públicas, y reconsiderar aderezarlas con una óptica integral, basados en la evidencia, y con técnicas de gobierno y parlamento abierto.

 

[1] Las unidades económicas eligieron entre 20 tipos de problemas, estos fueron: Inseguridad y delincuencia, Aumento de precios de insumos, Economía de su entidad Falta de apoyos del gobierno, Corrupción, Niveles de impuestos, Bajo poder adquisitivo de la población, Trámites ante el gobierno, Acceso a financiamiento, Comercio informal, Servicios públicos deficientes, Atracción / retención de clientes, Mala aplicación de leyes, Disponibilidad de personal calificado, Cuestiones relacionadas con el personal, Inspecciones, Desastres naturales, Clausuras injustificadas, Entorno internacional, Otro. Ver Tabulado 6.1, ENCRIGE 2016.

Visto 510 veces Modificado por última vez en Miércoles, 27 Septiembre 2017 16:50
Valora este artículo
(1 Voto)
Más en esta categoría: « La calidad regulatoria
Fabiola Olivia Perales Fernández

Es Especialista en Mejora Regulatoria y Gobierno Abierto. Licenciada en Administración por la Universidad Autónoma de Tamaulipas y Maestra en Políticas Públicas por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Fue Directora de Evaluación de las Políticas de Ética, Integridad Pública y Prevención de Conflictos de Interés en la Secretaría de la Función Pública (SFP) y Directora de Gobernanza Regulatoria y Asuntos Internacionales en la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER). Asimismo, ha participado en diversos proyectos con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Medio Ambiente, como especialista en Mejora Regulatoria. Actualmente se desempeña como Consultora internacional en Mejora Regulatoria de Smart Regulation Peru.

Email Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.