Introducción

Desde hace unos años, se encuentra bastante difundida a nivel mundial la preocupación por parte de las Administraciones Públicas de contar con procesos de producción normativa que puedan ser descritos como eficaces, eficientes y de calidad. Al esfuerzo de la academia por establecer bases sólidas con aportes provenientes de distintas áreas del conocimiento (Ciencia Política, Economía, Sociología, Psicología, entre otras), se suma un significativo impulso por parte de organismos multilaterales (OCDE, Unión Europea, Banco Mundial, entre otros).
Con la finalidad de conocer cuál es el estado actual de la mejora de la Calidad Regulatoria en el Perú es necesario dar una mirada general a la regulación que actualmente guía la actuación de la Administración Pública peruana al momento de emitir sus regulaciones, para lo cual es importante destacar con especial énfasis algunas modificaciones realizadas en años recientes.

Se debe precisar que no es finalidad de este artículo desarrollar los conceptos de mejora de la Calidad Regulatoria, Buena Gobernanza, Ciclo Regulatorio o similares, de uso frecuente en la literatura sobre la materia. Para una lectura más sencilla, cuando hagamos referencia a ellos, deberá entenderse que invocamos la definición que sobre dichos términos ya se encuentra recogida en la literatura internacional y/o en nuestro marco normativo vigente.

Sobre el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública

El proceso de modernización de la gestión pública es una tarea constante – y aún pendiente – del Estado peruano que ha merecido reiterados esfuerzos en el afán de mostrar resultados que puedan ser percibidos por la ciudadanía. Uno de esos esfuerzos se materializó en la emisión de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, la cual se vio complementada con otros instrumentos, entre los cuales destacan, la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; el Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 022-2017-PCM; la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, aprobada mediante Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM; entre otros.

Sin embargo, no fue hasta la emisión del Decreto Legislativo Nº 1446, Decreto Legislativo que modifica la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que se incorporó el artículo 5-A a la citada Ley, por medio del cual se señala que el Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública tiene por finalidad, entre otras, la de “promover y mejorar la calidad en las regulaciones en el ámbito de competencia de la Presidencia del Consejo de Ministros”.

En el mismo sentido, el Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 123-2018-PCM, establece que el propósito de ello es que la regulación represente “un instrumento para alcanzar un objetivo de política pública, adoptando la decisión de regular basada en evidencia, racionalidad, evaluación de sus posibles impactos y cargas administrativas, con la finalidad de generar y facilitar el desarrollo integral y bienestar social”.

Estos cambios normativos representan un esfuerzo para mejorar el enfoque sobre el cual se concibió originalmente el proceso de modernización de la gestión del Estado, a la luz de los hallazgos que se generaron producto de su aplicación, entre los que se identificaron deficiencias en la eficacia de la gestión pública y en la calidad regulatoria. Una de las mejoras más resaltantes producto de las modificaciones fue la determinación de las materias que forman parte del citado proceso de modernización, el cual si bien es cierto estaba definido como Sistema Administrativo (tal como se reconoció en el numeral 11 del artículo 46 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo), no contaba con una clara determinación sobre su finalidad y ámbitos que lo integraban.

Justamente uno de los contenidos que se incorporó fue el de mejorar la calidad de las regulaciones, con lo cual se dieron los primeros avances para garantizar que las normas de alcance general se justifiquen en una necesidad claramente identificada, guarden proporcionalidad entre su nivel de intervención y la finalidad pública que se persigue, y sean sencillas de comprender por parte de los administrados asegurando así un clima de predictibilidad jurídica.

Sobre el marco normativo en materia de mejora calidad regulatoria

Sobre la base de dichos instrumentos normativos, uno de los avances más resaltantes en la mejora de la Calidad Regulatoria se materializó mediante el Decreto Legislativo Nº 1448, Decreto Legislativo que modifica el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1310, Decreto Legislativo que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa, y perfecciona el marco institucional y los instrumentos que rigen el proceso de mejora de Calidad Regulatoria.

Dicha norma establece un listado no limitativo de instrumentos (se pueden establecer otros por decreto supremo) para la mejora de la Calidad Regulatoria, entre los cuales se incluyen expresamente la simplificación administrativa, el análisis de calidad regulatoria de procedimientos administrativos, el análisis de impacto regulatorio ex ante y ex post, la consulta a través de sus diversas modalidades, el costeo de la regulación y de trámites, las revisiones y derogaciones del ordenamiento jurídico.

Estos instrumentos están siendo implementados progresivamente por parte de la Presidencia del Consejo de Ministros y su Secretaría de Gestión Pública.

Sobre el marco normativo del Análisis de Calidad Regulatoria

Sin perjuicio de los avances mencionados, en lo que respecta específicamente al análisis de calidad regulatoria, el Decreto Legislativo Nº 1310, Decreto Legislativo que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa, modificado por el precitado Decreto Legislativo Nº 1448, establece los siguientes principales lineamientos:

- La obligación de las entidades del Poder Ejecutivo para realizar el ACR de procedimientos administrativos establecidos en disposiciones normativas de alcance general, ya sea que los mismos se encuentren vigentes (ACR del stock) o antes de su creación o modificación (ACR ex ante).
- La finalidad del ACR es reducir las cargas administrativas que se generan a los administrados como consecuencia del trámite de un procedimiento administrativo, para lo cual se debe identificar, eliminar o simplificar aquellos procedimientos administrativos (o sus requisitos) que resulten innecesarios, ineficaces, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados a la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento.
- El empleo de los principios de legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad de los procedimientos administrativos para la aplicación del ACR por parte de las entidades del Poder Ejecutivo, así como por la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria al momento de validar el ACR realizados por citadas entidades.
- La obligación de las entidades del Poder Ejecutivo de adecuar y depurar las disposiciones normativas que establecían los procedimientos administrativos no ratificados y de emitir las disposiciones normativas que correspondan para eliminar o simplificar requisitos como resultado del ACR, entre otros.

A la luz de dicho marco normativo , a la fecha se han emitido seis (06) Decretos Supremos que ratifican los procedimientos administrativos de las entidades del Poder Ejecutivo como resultado del ACR del stock realizado.

Sobre el marco normativo del Análisis de Impacto Regulatorio

Siguiendo la misma línea que motivó el desarrollo normativo que regula el ACR, se hace necesaria la producción de un marco institucional general que regule la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio (en adelante, AIR) ex ante y ex post en el Poder Ejecutivo, del cual carecemos a la fecha.
No obstante, es alentador saber que actualmente existe un proyecto de Decreto Supremo que busca establecer los lineamientos generales para la aplicación del AIR ex ante.

Con relación a dicho proyecto, se ha adelantado que en el mismo se definirá con mayor detalle el marco institucional de la mejora de la Calidad Regulatoria, estableciéndose los principios que deben sustentar la emisión de las regulaciones, el rol de los principales actores involucrados en el proceso de mejora, su ámbito de aplicación, así como los umbrales para la aplicación del AIR y los supuestos de exclusión, entre otros aspectos.

Reflexiones finales

Para asegurar el éxito de este y de futuros esfuerzos que busquen la mejora de la Calidad Regulatoria, debe considerarse una implementación gradual de la normativa sobre la materia. Conviene tomarnos un tiempo para capacitar a los servidores que aplicarán la normativa (realización de charlas, elaboración de guías, entre otros), prever una implementación progresiva de la misma, así como un constante acompañamiento técnico por parte de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Tengamos en cuenta que el éxito de la implementación de esta normativa que regula la mejora de la Calidad Regulatoria no solo representará un logro a nivel institucional por parte del Poder Ejecutivo, sino significará un beneficio concreto para todos los administrados.

Por último, pero no menos importante, la implementación de la mejora de la Calidad Regulatoria no debe ser una tarea que se circunscriba únicamente a las regulaciones que se emitan por parte del Poder Ejecutivo. Con esta reflexión se plantea la necesidad de incluir en este proceso a las entidades del sector público en general, lo cual evidentemente representa un gran reto considerando la naturaleza jurídica de los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, por ejemplo. Y, por supuesto, es realmente necesario establecer criterios y estándares similares para el ejercicio de la función legislativa, tarea todavía pendiente.

[1] Lo normado en el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1310 se encuentra reglamentado por el Decreto Supremo Nº 061-2019-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria de procedimientos administrativos establecido en el artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1310. Asimismo, mediante Resolución Ministerial Nº 196-2017-PCM, se aprobó el Manual para la aplicación del Análisis de Calidad Regulatoria.

[2] Decretos Supremos Nº 110-2018-PCM, Nº 130-2018-PCM, Nº 046-2019-PCM, Nº 094-2019-PCM, Nº 117-2019-PCM y Nº 118-2019-PCM.