Publicado previamente en http://mejoresgobiernos.com/2018/05/05/la-racionalidad-de-las-licencias-de-funcionamiento-municipal-en-mexico/
El proceso de apertura de empresas en México ha sido ampliamente documentado por el Banco Mundial a través del estudio denominado “Doing Business[1] en México” desde el año 2007. En su edición de 2016, el estudio señala que para abrir una empresa en México se requieren en promedio 8 trámites (federales, estatales y municipales desde un marco regulatorio concurrente), toma 14.6 días y supone un desembolso del 11.4% del ingreso per capita. El estudio afirma que abrir una empresa en México es más rápido y menos costoso en comparación con el promedio de los países latinoamericanos toda vez que el proceso en México es 20 días más rápido y cuesta un 40% menos. Sin embargo, en comparación con el promedio de los países de altos ingresos de la OCDE, es casi 2 veces más lento, requiere el doble de trámites y cuesta 3.5 veces más[2].
Uno de los 8 trámites que, en promedio, forman parte del proceso de apertura de empresas en México es la expedición de la Licencia de funcionamiento municipal, la cual podría definirse como una obligación de información que establecen los municipios a todas aquellas personas físicas o morales que busquen aperturar una unidad de negocio (establecimiento físico) para llevar a cabo actividades de comercio, servicios o industriales; estas licencias regularmente tienen como finalidad certificar que el establecimiento cuenta con las medidas de seguridad (mecanismos de protección civil) suficientes para garantizar la integridad física de las personas en el interior del mismo en caso de una situación de emergencia y también buscan certificar que la unidad de negocio se ubica adecuadamente de acuerdo a la planeación urbana del municipio. En concreto, podríamos señalar que la racionalidad de la licencia de funcionamiento debiera obedecer a la gestión de riesgos para garantizar la seguridad de las personas en el interior del establecimiento y a lograr un ordenamiento adecuado y funcional del territorio.
De acuerdo con la ENCRIGE[3] del INEGI, en el año 2016 se realizaron 713,627 trámites de apertura de establecimientos, de los cuales el 95.5% son micronegocios, el 3.1% son pequeñas empresas, 0.9% son medianas empresas y el 0.5% son grandes empresas. Por otra parte, el 49% son de giro comercial, el 41% son de servicios y sólo el 10% son de tipo industrial. La ENCRIGE 2016 nos muestra que en el 70% de los casos, el trámite es realizado por el dueño o encargado del establecimiento, el 94.9% de estos trámites fueron realizados en oficinas gubernamentales y que cerca del 30% de los usuarios que realizaron el trámite no se sintieron satisfechos con el mismo.
De lo anterior, se podría desprender que el 90% de las aperturas de establecimientos son microempresas con giros de bajo y mediano de riesgo, y dado que el trámite implica la autorización para iniciar operaciones de un negocio y son los dueños o encargados quienes lo realizan y éstos deben acudir mayormente a las oficinas gubernamentales, se genera una amplia posibilidad de que los servidores públicos puedan aprovechar este contexto para solicitar o recibir algún “soborno” para la expedición del permiso, o bien, para otorgar la licencia de manera “expedita”. Asimismo, la falta de satisfacción del trámite por una tercera parte de quienes lo realizaron en el 2016, podría suponer la existencia de situaciones incómodas durante la gestión del trámite, tales como la exigencia de requisitos adicionales a los establecidos públicamente (contratiempos), actitudes de los servidores públicos que pudieron generar irritabilidad por parte de los usuarios o incluso actos de corrupción.
Del análisis de los requisitos para obtener la licencia de funcionamiento en diversos municipios del país se observa que es común utilizar esta licencia como un mecanismo recaudatorio, colocando costos elevados por la expedición de la misma e integrando al pago de la licencia el cobro de impuestos municipales[4] , o bien, estableciendo vigencias anuales, lo que obliga a los particulares a la renovación y pago de derechos constantemente. Asimismo, se observa que los municipios establecen vía la licencia de funcionamiento: 1) mecanismos de control de pagos de los servicios municipales (predial, recolección de basura y servicio de agua potable) solicitando estar al corriente y la copia del último pago de estos servicios; y 2) barreras de entrada al mercado, solicitando requisitos que podrían resultar innecesarios desde la función del municipio, tales como, los documentos que acrediten la legal posesión del predio o, en su caso, el contrato de compraventa, entre otros[5].
En México aún existe un gran debate de cómo y hasta dónde se debe regular la apertura de establecimientos comerciales en los municipios, hay una gran preocupación por encontrar una respuesta efectiva para gestionar la aplicación de estas licencias sin que con ello se afecte o se limite el desarrollo de las actividades económicas. En el Reino Unido han identificado que es un mito que las empresas no quieran la regulación, ya que éstas entienden la necesidad de ser reguladas, pero no están satisfechas con la forma en que ésta se aplica.
En este sentido y desde la perspectiva de la Mejora Regulatoria, parece necesario generar un nuevo enfoque para el uso y la regulación de las licencias de funcionamiento. Los gobiernos municipales deben buscar, desde la lógica desde sus atribuciones y obligaciones (gestión de riesgos y ordenamiento territorial) el esquema regulatorio correcto para la apertura de establecimientos, regulando sólo cuando sea necesario y utilizando un enfoque de regulación basada en riesgos[6]. Por lo anterior, los funcionarios municipales deben tener la capacidad de comprender el alcance del problema, es decir, qué pasaría si el municipio no certifica que el establecimiento cuenta con las medidas de seguridad adecuadas y qué pasaría si el municipio no certifica que se encuentra en el uso de suelo correcto, analizar las consecuencias y, en su caso, medir los efectos.
No existe duda de que el municipio debe garantizar un ordenamiento territorial adecuado incluso para potenciar el desarrollo económico de la ciudad, ni tampoco existe duda que debe coadyuvar a salvaguardar la integridad de las personas en los establecimientos comerciales para evitar pérdidas de vidas humanas, daños a la infraestructura o a la capacidad de producción. Sin embargo, es claro que los municipios deben enfocarse en garantizar estos objetivos sin pretender saturar a la licencia de funcionamiento con otros objetivos de política como los recaudatorios.
Los municipios deben crear esquemas (ex post, continuos y transparentes) de verificación y cumplimiento de las normas municipales de protección civil y urbanismo, teniendo énfasis en verificar el giro del negocio y la licitud de la actividad. Con un sistema de gestión de información municipal adecuado y una cartografía del municipio actualizada se puede simplificar el proceso de obtención de la licencia, así como propiciar la generación de clusters y diseñar una política de desarrollo económico municipal de amplio impacto.
Es la hora de profesionalizar y potenciar el servicio público y el desarrollo económico de los municipios. ¡Adelante!
[1] Doing Business utiliza un caso estándar de una empresa 100% nacional, constituida con un capital inicial de 10 veces el ingreso per cápita del país, que realiza actividades industriales o comerciales generales y tiene entre 10 y 50 empleados, todos locales. Revisado el 5 de abril de 2018 en la siguiente dirección electrónica: http://espanol.doingbusiness.org/reports/subnational-reports/mexico
[2] De la primera versión del Doing Business en México en 2007 a la versión más reciente del 2016, se identifica que los trámites para abrir una empresa en Mexico en promedio, han pasado de 9 a 8, el tiempo disminuyó en un 60% (de 36.5 a 14.6 días), y el costo se ha reducido cerca del 29%. Las modificaciones del proceso de apertura se han concentrado en la reducción tiempos (costos de oportunidad), más que en la reducir de la carga administrativa, es decir en la obligaciones de información (papeleo, datos, procesos, etc).
[3] Encuesta Nacional de Calidad Regulatoria e Impacto Gubernamental en Empresas disponible en la siguiente dirección electrónica
http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/encestablecimientos/especiales/encrige/2016/
[4] Impuestos para el fomento a la educación, el turismo, desarrollo social y promoción de la cultura,
[5] Otros requisitos que podrían resultar cuestionables respecto de los objetivos que se buscan salvaguardar con la licencia o bien que podrían conseguirse dentro del mismo municipio o confirmarse a través de acuerdo de colaboración con autoridades federales o estatales son: Contrato de arrendamiento o carta de préstamo por parte del propietario, acta constitutiva, poder legal del representante legal que acredite sus facultades para celebrar actos de administración o de dominio e identificación oficial vigente del mismo y copia de la constancia de terminación de la obra (en caso de tener construcción nueva).
[6] Es decir, de manera proporcionada, exigiendo más información a aquellos negocios que impliquen más riesgo para la salud y/o seguridad de las personas o instalaciones.
